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工作方案的撰写

发布时间 : 2024-06-13

工作方案的撰写

中共四川省委党校(行政学院) 叶黔达

【题记】

应网友要求,撰写了此文。请阅者不吝指教。

工作方案是方案的主要类型,而方案属于计划类文种,虽然《党政机关公文处理工作条例》没有把它列为常用文种,但随着公共管理、领导决策科学化、效能化的推进,机关单位尤其是领导机关,使用工作方案越来越多。

工作方案是领导机关用于部署某项工作而发布的周到周密的指令性计划和要求。随着我国改革开放进入深水期,没有先例的探索性、开创性的工作、举措越来越多,党政领导机关针对实际、集思广益,提出了不少周密可行的改革路线图,制定了相关工作方案。例如国务院印发的《进一步深化中国(天津)自由贸易试验区改革开放方案》和《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》《四川省推进电子商务与快递物流协同发展实施方案》等等。

一、工作方案及其特点

(一)方案的含义

工作方案是专项工作的、专业性比较强的、比较全面、周密、具体的工作计划。如国务院印发的《积极牵头组织国际大科学计划和大科学工程方案》《×× 市旧城改造方案》、机构改革中各机关单位的三定方案等等。

(二)工作方案的特点

1. 作用强调指挥性、指令性,有关方面必须按照方案规定内容执行。

2. 写作注重科学性,提出的目标任务一定要符合实际,措施办法一定要切实可行,决不能好高骛远成为一纸空文。

3. 内容坚持周密性,方案既属计划类公文,当然一般就要写进计划类公文的主要内容,即目标和任务、措施和办法、步骤和时间、检查和督促等四要素,具备可行性和可操作性。

4. 使用具有广泛性,任何机关单位组织都可以使用。

二、工作方案的一般结构

(一)标题

一般采用四项式标题简化成的三项式标题,即由单位、事、文种组成,如前述各例极少数省略事项、文种两项,例如《划转部分国有资本充实社保基金实施方案

)正文

1. 开头  这是引言、前言部分,主要写“为什么做”。它可写制订方案的依据目的,或者制订方案的背景材料(如面临的基本形势、前段工作经验教训等)。这部分要写得简明扼要,不要写套语、空话、大话。不同方案对上述内容可以有不同的取舍和侧重。例如《共青团中央改革方案》的开头:

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央对党和国家事业发展作出全面部署,对青少年和共青团工作提出一系列新理念新思想新战略。党中央印发关于加强和改进党的群团工作的意见,召开首次中央党的群团工作会议,鲜明提出中国特色社会主义群团发展道路,开启了党的群团工作发展新阶段、新篇章。

青年工作是党的群众工作的重要组成部分。共青团是党的助手和后备军,是党和政府联系青年的桥梁和纽带。目前,部分团员光荣感不强、“团、青不分”,团组织对青年带动作用不够,团的先进性体现不明显,吸引力凝聚力不够,工作有效覆盖面不足。推进共青团改革,是全面从严治党的一部分,是焕发共青团生机活力的重要举措。

深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》、中央党的群团工作会议精神,切实做好新形势下青年群众工作,必须紧紧抓住全面深化改革这一重大历史机遇,以强烈的责任担当全面推进共青团中央改革,带动地方各级、各领域共青团组织改革,开创共青团工作新局面。

导语简明扼要地阐明了制定该方案的背景形势,有针对性地说明了改革的必要性,有利于引导各方面提升执行方案的事业心责任感。

有些大家熟悉的例行工作的方案,也可不写这部分内容。也有的开头就直接写明工作的总体要求

2.主体  这是方案的主要部分,作为计划一个类型的方案的四要素(即目标和任务、措施和办法、步骤和时间、检查和督促等四要素都在这部分,只是不同的方案对这些要素有不同的侧重和取舍,比如领导机关制发的工作方案就可不具体写实施步骤和时间,而基层单位的实施方案则要写清楚这些内容。

这部分可采取以下结构方式组织内容。

条文式需要安排部署的工作分成若干项目,逐项逐条地写明具体任务要求、措施办法、执行人员、完成时间等。要注意条文的逻辑顺序,可按各项工作的顺序,或者工作的主从轻重安排条文先后次序。

分部式按四要素规定的内容分成若干部分,每部分可用小标题概括重点或提示内容范围。这常用于内容比较复杂的工作方案

贯通式依自然段落分层次写,常在每层次开头用一个提示句,如“这项工作的指导思想”“完成这项任务必须采取以下措施”之类。这样眉目层次仍然比较清楚。这种写法常用于专项的工作方案

不论采用何种形式,主体部分都要写得周到详尽,具体明白。

3.结尾  这部分应根据需要决定写不写,怎样写。可以提出号召和希望,激励大家为完成方案部署的工作而努力;可以简要强调任务的重点和工作的主要环节;可以说明注意事项,分析实施方案中可能出现的问题和遇到的困难,提醒大家防患于未然。有的方案也不写上述内容,而把督促检查的要求写为结尾部分,如主体是条文式的方案就常这样写。

)落款写明制订方案的单位和日期。

三、工作方案正文的撰写要点

(一)工作方案主体的一般写法

因为面对问题提出的工作方案,往往涉及的是一些探索性的、有一定难度的工作,为了增强受文对象执行落实方案的自觉性和积极性,工作方案主体部分除计划常规的四要素(目标和任务、措施和办法、步骤和时间、检查和督促等内容,即做什么、怎么做、什么时候做、检查做得怎样,也就是任务、措施、完成时间、 督察等四要素)外,通常还要在最前面写进为什么做,即制定工作方案的目的依据、背景缘起,写明该项工作的指导思想和基本原则。而四要素内容视不同工作方案,其侧重点也是有所不同的。例如中央陆续发布的《共青团中央改革方案》《全国妇联改革方案》《中国记协深化改革方案》《中国文联深化改革方案》《中国作协深化改革方案》,就包含了改革的总体要求(指导思想、基本原则、主要目标)、改革措施(措施、办法和改革途径)、组织实施(组织领导)等主要内容。而四要素内容视不同工作方案,其侧重点也是有所不同的。例如《中央和国家机关培训疗养机构改革方案》写进了工作目标、改革的方式和路径、改革的具体措施、严格规范培训疗养机构改革管理、加强组织领导等主要内容;而《生态文明体制改革总体方案》中,除了总体要求、改革措施、实施保障外,还明确规定了体制改革的路线图和时间表;《全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案》“为把全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议确定的重点任务落到实处”,重点则在具体明确地规定了中央各部门、各地区的任务分工和完成任务时间限定,提出工作要求。

例如:

国务院办公厅关于印发知识产权综合管理改革试点总体方案的通知

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

《知识产权综合管理改革试点总体方案》已经国务院同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

                             国务院办公厅

                                                      2016年12月30日

知识产权综合管理改革试点总体方案

推进知识产权综合管理改革是深化知识产权领域改革、破解知识产权支撑创新驱动发展瓶颈制约的关键,对于切实解决地方知识产权管理体制机制不完善、保护不够严格、服务能力不强、对创新驱动发展战略缺乏强有力支撑等突出问题具有重要意义。按照《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》(国发〔2015〕71号)和《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》要求,为充分发挥有条件的地方在知识产权综合管理改革方面的先行探索和示范带动作用,制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照党中央、国务院决策部署,深化知识产权领域改革,依法严格保护知识产权,打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条,构建便民利民的知识产权公共服务体系,探索支撑创新发展的知识产权运行机制,有效发挥知识产权制度激励创新的基本保障作用,保障和激励大众创业、万众创新,助推经济发展提质增效和产业结构转型升级。

(二)基本原则。

——问题导向。集中资源和力量破解制约知识产权支撑创新驱动发展的难题,因地制宜,实施知识产权综合管理,实行严格的知识产权保护,提升知识产权管理水平。

——紧扣发展。紧贴经济转型发展的重大需求,以改革促发展,充分发挥专利、商标、版权等知识产权的引领作用,有效发挥自主品牌消费对经济增长的拉动作用,激励创新创业,推动供需结构升级。

——统筹推进。统筹中央改革部署与地方改革需求,在有条件的地方开展知识产权综合管理改革试点,及时总结提炼,形成可复制经验,适时推广实施。

——大胆创新。注重顶层设计与基层探索相结合,突破妨碍知识产权发展的思想观念制约,尊重基层首创精神,激发全社会创新活力,允许多种类型、多种模式的改革探索和试验。

(三)试点布局和试点期限。根据国家实施创新驱动发展战略总体部署和重点区域发展战略布局,结合地方知识产权事业发展水平和创新驱动发展对知识产权综合管理改革的需求,选择若干个创新成果多、经济转型步伐快、发挥知识产权引领作用和推动供需结构升级成效显著的地方,开展知识产权综合管理改革试点。改革试点地方选择条件:(1)经济发展步入创新驱动转型窗口期,创新资源和创新活动集聚度高,专利、商标、版权等知识产权数量质量居于全国前列;(2)设有或纳入国家统筹的国家自主创新示范区、国家综合配套改革试验区、全面创新改革试验区、自由贸易试验区等各类国家级改革创新试验区和国家战略规划重点区域,或设有知识产权法院的地方;(3)知识产权战略推动地区经济发展成效显著,知识产权管理体制和市场监管体制机制改革走在前面,知识产权行政执法力量较强,知识产权行政执法效能突出。具体试点地方由国家知识产权局会同工商总局、新闻出版广电总局(国家版权局)等部门尽快研究共同确定。试点期限为1年。

(四)工作目标。通过在试点地方深化知识产权综合管理改革,推动形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、法治保障的知识产权体制机制。通过深化简政放权、放管结合、优化服务改革,实现知识产权行政管理更加顺畅、执法保护体系进一步完善、知识产权市场监管和公共服务水平明显提升,有力促进大众创业、万众创新,加快知识产权强国建设,为全面建成小康社会提供有力支撑。

二、主要任务

(一)建立高效的知识产权综合管理体制。鼓励多种类型、多种模式的改革探索。科学划分知识产权部门政策引导、公共服务、市场监管职责,探索有效可行的知识产权管理体制机制。按照推进综合执法的要求,减少层次,提高效率,有效避免多层次多头执法。按照实行严格的知识产权保护的要求,结合综合行政执法体制改革,整合优化执法资源,统筹知识产权综合行政执法,避免出现版权执法的重复交叉。加强知识产权工作领导协调机制以及商标战略实施、软件正版化等工作机制建设,做好与知识产权司法工作特别是知识产权法院的衔接。

(二)构建便民利民的知识产权公共服务体系。坚持法定职责必须为、法无授权不可为的原则,大力推行知识产权权力清单、责任清单、负面清单制度,并实行动态管理。加大知识产权领域简政放权力度,强化依法行政,坚持放管结合,合理减少审批和管理事项。放宽专利代理机构准入条件限制,加强知识产权服务机构事中事后监管,完善执业信息披露制度。整合知识产权公共服务资源,优化知识产权公共服务供给,实现知识产权信息等各类服务的便利化、集约化、高效化。加强统筹规划和行业管理,完善知识产权交易市场。加强知识产权维权援助服务,完善知识产权维权援助机制,构建体系完备、运转高效的知识产权维权援助网络。

(三)提升综合运用知识产权促进创新驱动发展的能力。探索支撑创新发展的知识产权运行机制,构建促进市场主体创新发展的知识产权服务体系。建立健全知识产权评议、专利导航机制,完善知识产权风险预警体系,提升区域创新发展决策水平。统筹制定实施知识产权密集型产业促进政策,培育知识产权密集型产业成为新的经济增长点。指导市场主体综合运用专利、商标和版权组合策略,全方位、立体化地保护产品、技术、工业设计等的知识产权。引导市场主体综合运营知识产权,促进知识产权领域军民融合发展,加快药品等领域过期专利技术的有效应用,提升知识产权价值,加速知识产权转化运用。

三、组织实施

(一)加强组织领导。国家知识产权局要牵头会同工商总局、新闻出版广电总局(国家版权局)等部门加强对知识产权综合管理改革试点工作的指导,统筹协调改革试点中的重大政策问题。各试点地方要建立由政府主要领导负责的协调推进机制,将知识产权综合管理改革试点工作纳入重点改革任务,因地制宜研究制定改革试点具体实施方案,积极推进落实改革试点任务。各试点地方具体实施方案应于试点地方确定后两个月内印发实施。

(二)强化政策保障。针对改革试点任务部署和需求,各有关部门要积极研究制定支持改革试点的政策措施。各试点地方政府要按照改革任务要求,研究制定配套政策措施,做好与有关部门的衔接和协调,形成工作合力。

(三)做好评估推广。国家知识产权局要会同工商总局、新闻出版广电总局(国家版权局)等部门做好试点地方改革推进的督促检查和考核评估工作。根据改革试点评估情况,对取得实质效果和成功经验的改革举措,及时提出推广建议,报国务院批准后在更大范围推广。

各有关部门和地方要按照本方案精神,统一思想,密切配合,强化全局和责任意识,勇于创新,主动改革,积极作为,抓好落实,确保改革试点工作取得实效。要及时总结、宣传改革试点进展和成效,加强试点地方工作交流,强化舆论引导,营造有利于知识产权综合管理改革的良好社会环境。

这篇工作方案开头导语简要阐明了制定方案的目的意义,结语对落实方案提出了希望要求,主体部分全面规定了指导思想和基本原则、总体工作目标、主要任务、具体组织实施措施、完成任务时限和督促检查考核评估安排。内容周到全面、具体明确,表述简明扼要。堪称范文。

(二)工作实施方案的特殊要求

工作方案中有一类实施方案:一种情况是为落实上级领导有关文件规定或有关会议精神而制定的具体任务分工的实施方案,例如《全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案》《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》等;另一种情况是依据上级领导机关的工作部署意见或工作整体方案,结合本地实际制定的实施方案,例如“为贯彻落实《国务院关于印发中国(四川)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发〔2017〕20号),加快推进中国(四川)自由贸易试验区(以下简称自贸试验区)建设”,四川省人民政府制定了《中国(四川)自由贸易试验区建设实施方案》。从下面两个工作方案提纲摘要中,可以看出实施方案与一般工作方案写法的不同。

中国(四川)自由贸易试验区总体方案

建立中国(四川)自由贸易试验区(以下简称自贸试验区)是党中央、国务院作出的重大决策,是新形势下全面深化改革、扩大开放和深入推进西部大开发、长江经济带发展的重大举措。为全面有效推进自贸试验区建设,制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想。

(二)战略定位。

(三)发展目标。

二、区位布局

(一)实施范围。

(二)功能划分。

三、主要任务和措施

(一)切实转变政府职能。

1.推进简政放权。

2.构建事中事后监管体系。

3.优化法治环境。

4.建设多方参与的社会治理新体系。

(二)统筹双向投资合作。

5.提升利用外资水平。

6.构筑对外投资服务促进体系。

7.创新国际产能合作。

8.深化园区国际合作。

9.深化国有企业改革。

(三)推动贸易便利化。

10.加快服务贸易创新发展。

11.促进服务要素自由流动。

12.助推外贸转型升级。

13.创新口岸服务机制。

14.优化监管通关流程。

(四)深化金融领域改革创新。

15.促进跨境投融资便利化。

16.增强金融服务功能。

17.发展新兴金融业态。

18.探索创新金融监管机制。

(五)实施内陆与沿海沿边沿江协同开放战略。

19.增强产业辐射带动能力。

20.畅通国际开放通道。

21.打造沿江开放口岸。

(六)激活创新创业要素。

22.优化创新创业制度环境。

23.创新科技金融服务机制。

24.整合全球创新创业要素。

四、保障机制

(一)强化法制保障。

(二)完善配套税收政策。

(三)加强组织实施。

(四)总结推广可复制的试点经验。

中国(四川)自由贸易试验区建设实施方案

  为贯彻落实《国务院关于印发中国(四川)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发〔2017〕20号),加快推进中国(四川)自由贸易试验区(以下简称自贸试验区)建设,制定如下实施方案。   一、总体要求   二、功能布局   三、主要任务   (一)着力营造国际化法治化便利化营商环境。 1.建立行政权责清单制度。 2.深化行政审批制度改革。 3.推进执法监管方式创新。 4.强化商事登记制度改革。 5.创新税收征管服务新模式。 6.建设社会信用评价机制。 7.建立完善法律服务监督管理制度。 8.建立健全商事纠纷诉讼解决机制。 9.开展知识产权综合管理改革试点。10.加强商事权益保障社会化服务。 11.切实加强知识产权保护。 12.建立完善安全生产监管执法和应急救援管理体制。 13.建设社会治理新体系。   (二)着力打造西部门户城市开发开放引领区。 14.大力发展高端制造业。 15.积极发展现代服务业。 16.提升自主创新能力。 17.加大高端人才引进力度。 18.创新人才管理服务模式。 19.全面提升对欧经贸合作水平。 20.推进开放合作平台建设。 21.激发国有企业活力。   (三)着力打造内陆开放战略支撑带先导区。 22.深化外商投资负面清单管理改革。 23.构筑对外投资服务促进体系。 24.完善投资者权益保障机制。25.建设国际贸易“单一窗口”。 26.创新口岸政策服务机制。 27.开展口岸通关监管制度创新。 28.推进检验检疫监管模式创新。 29.拓展保税维修检测研发业务。 30.推进税收征管方式创新。 31.探索建立土地节约集约利用新模式。   (四)着力打造国际开放通道枢纽区。 32.打造国际铁路运输重要枢纽。 33.加快推进国际航空枢纽建设。 34.大力发展临空经济。  

35. 建设川滇黔航运物流中心。 36.建设中欧陆空联运基地。   (五)着力打造内陆开放型经济新高地。 37.提升利用外资水平。 38.创新国际产能合作。 39.推进服务贸易创新发展试点。 40.促进文化贸易和版权贸易发展。 41.大力发展中医药服务贸易。 42.大力发展知识产权专业服务业。 43.推动跨境电子商务发展。 44.大力开展大宗商品交易。 45.设立进口商品展示交易中心。   (六)着力打造内陆与沿海沿边沿江协同开放示范区。 46.推动国际国内改革效应协同。 47.推动片区协同发展。 48.构建成都市及川南4市协同发展机制。 49.深化与沿海协调联动。 50.加强内陆与沿边合作。 51.深化沿江开放合作机制。 52.全面加强港澳台经贸合作。 53.深化与“一带一路”的经贸合作。   (七)助力西部金融中心建设。 54.促进跨境投融资便利化。 55.扩大金融领域开放。 56.增强银行业服务功能。 57.促进保险业创新发展。 58.支持证券业发展。 59.大力发展科技金融。60.鼓励发展融资租赁。 61.发展融资理财业务。 62.大力推进产融合作。 63.提升金融服务实体经济功能。 64.优化金融生态环境。   四、保障措施   (一)加强组织领导。  (二)强化责任落实。   (三)加强督促检查。

  (四)注重宣传引导。   (五)强化法治保障。   (六)抓好复制推广。   附件:中国(四川)自由贸易试验区建设实施方案责任分工清单

第一,前一个国务院发布的“总体方案”全文约1万字,同其他几个自贸试验区的总体方案一样,针对四川自贸试验区实际,对其工作作了全面的规定和要求。后一个四川的“实施方案”全文1.5万余字,其中用1.3万余字部署了四川自贸区建设的主要任务,根据国务院“总体方案”的规定,结合四川自贸试验区实际情况,围绕国际化法制化便利化营商环境的营造、西部门户城市开发开放引领区打造、内陆开放战略支撑带先导区打造、国际开放通道枢纽区打造、内陆开放型经济新高地打造、内陆与沿海沿边沿江协同开放示范区打造、助力西部金融中心建设等7个方面,制定了64项任务。其附件根据实施方案制定的《中国(四川)自由贸易试验区建设实施方案责任分工清单》,又将64项任务进一步细分为211个小项。例如“建立行政权责清单制度”的任务中,细分包括在自贸试验区各片区推行权责清单制度、明确政府职能边界、并向社会公开,深化政府机构改革、探索设立法定机构、推进相关政府机构从直接提供公共服务转变为通过合同管理交由第三方机构提供,编制向社会组织转移职能目录、将由政府部门承担的资产评估、鉴定、认证、检验检测等逐步交由专业服务机构承担等。而211个细分任务中,对牵头部门、配合部门、任务完成时限或要求持续推进的项目,都一一作出了明确要求。

可以看出实施方案与一般工作方案写法有如下不同处

第二,实施方案的标题通常在“方案”前要明“实施”“责任分工”等词语,以强调其特殊性。

第三,实施方案内容更加强调务实性、针对性和细分化,部署的工作、分配的任务、提出的措施,更加注重可行性、可操作性,更加具体、实在。例如国务院发布的《中国(四川)自由贸易试验区总体方案》规定的任务措施是6大类24项,而四川的“实施方案”根据这个总体方案的规定,结合本地实际,细分为7大类64项任务211个小项,试验工作任务更加具体明确详尽。同一项工作,实施方案通常比整体方案篇幅要长得多。

第四,不同于一般工作方案要把指导思想基本原则和四要素内容都要全面写明,实施方案主体内容择重在工作的具体任务和措施办法,如上述1.5万字的四川例文中,1.3万字都在陈述具体任务及分工清单。又如前述《全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案》《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》这两个实施方案,全文内容完全是规定完成重点任务、采取措施的牵头机关和按职责分工负责的有关部门、地区、规定完成时间。

第四,不同于上级领导机关发布的整体工作方案多用支持、探索、鼓励、创新、允许、完善、可根据需要”等指导性用语,实施方案更加具有规定性、操作性,因而多用“加强、加快、推进、推动、提高、深化、大力发展”等指挥性、确定性用语。当然,这种区别也是相对而言,这是我们必须注意的。

四、工作方案的发布形式

可以由机关单位用文件版头形式直接印发,但当前多由机关单位用“通知”等文件作文件头来发布和印发,以强调工作方案的权威性和执行效力。例如前述《国务院办公厅关于印发知识产权综合管理改革试点总体方案的通知》之类。

此外,方案还有活动方案(活动策划方案)、会议方案(会议组织方案)等类型,我们将另文介绍。

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